TENTANG KEPALA NEGARA DAN PENGAWAS PENGAWASNYA

TENTANG KEPALA NEGARA DAN PENGAWAS PENGAWASNYA

Oleh: Saul Munthe

Tulisan Drs. Sarwoto tentang Presiden sebagai Kepala Negara dan Mandataris MPR (Kompas, Jum’at 8 September 1978) sangatlah menarik. Contoh yang dikemukakannya tentang wewenang Presiden dalam mengangkat hakim dari Gol. IV/A ke atas dan saran yang diajukannya agar itu semua diserahkan kepada Ketua MA, sepintas lalu mudah memberi kesan sebagai usul yang tidak cukup kuat menjawab permasalahannya.

Misalkan saja, orang dengan sinis bisa bertanya: bagaimana kalau yang sedang berperkara dalam contoh tadi adalah seorang yang berhubungan baik dengan Ketua MA? Apakah dia juga tidak akan memperhitungkan untung rugi dalam menjatuhkan putusannya?

Kiranya bukan begitu yang dimaksudkan oleh Drs. Sarwoto. Pernyataannya :

"Meskipun kekuasaan Presiden dalam UUD 1945 dikatakan bukan tidak terbatas, akan tetapi kenyataannya memang hampir tidak terbatas", menunjukkan secara cukup jelas ide dari usul yang dikemukakannya tadi.

Yaitu perlunya pembatasan wewenang melalui pembagian wewenang yang jelas. Tentu saja di sinipun factor manusianya turut diperhitungkan dan diberi perhatian.

Pembagian dan Pemisahan

Salah satu unsur pokok dari sebuah organisasi adalah pembagian dan pemisahan. Ini yang kemudian menjadi dasar utama dari adanya kerjasama yang berdaya guna.

Sebagai sebuah organisasi, negara RI tentu juga harus memiliki unsur ini. Bisa dan perlu pula kiranya dikemukakan, bahwa kepercayaan dan kemungkinan untuk menyimpang atau salah bukanlah dua hal yang bertentangan. Artinya keduanya bisa berada pada saat yang bersamaan. Dalam kerangka berpikir seperti inilah penyusun UUD 1946 mempersembahkan karyanya kepada bangsa dan negara ini.

Istilah Mandataris cukup tepat untuk mengartikan bahwa Presiden merupakan orang kepercayaan MPR untuk suatu tugas tertentu yang sangat besar. Yakni membawa suatu masyarakat bangsa ke kehidupan yang adil dan makmur.

Tapi pada saat yang bersamaan, MPR juga percaya, bahwa Presiden sebagai manusia, ada lah makhluk yang bisa menyimpang, terutama dalam pengertian kaitan antara batasan adil dan makmur yang mau tidak mau harus dikonkritkan dalam satuan waktu, dengan kepentingan praktis.

Juga dikatakan bisa salah, yaitu apabila melakukan tindakan yang bertentangan dengan kesepakatan fundamental manusia yang telah dirumuskan di dalam hukum-hukum utama.

Untuk kepentingan keyakinan inilah penyusun UUD 1945 merasakan perlu adanya perbedaan yang terpisah menurut suatu pembagian yang jelas.

Trias Politika

Tampaknya ada semacam kepekaan, yang seandainya di renungkan secara jujur dan jernih akan disimpulkan sebagai tidak terlalu perlu dan tidak terlalu berarti, yang turut mewarnai penyusunan UUD 1946 serta ahli-ahli hukum Indonesia di kemudian hari, khususnya pada masa awal kemerdekaan.

Penguasaan atas Indonesia baik oleh Spanyol, Portugis, Inggris dan Belanda selama ratusan tahun sebelumnya dengan segala penderitaan yang ditimbulkannya, wajar jika menumbuhkan semacam sikap "anti pati" terhadap sesuatu yang berbau Barat; apalagi itu menyangkut ide kenegaraan.

Inilah yang rupanya menimpa nasib si orang Perancis yang bernama Montesquieu dengan ajarannya "Trias Politika". Harus diakui meskipun ada analisa-analisa akademis, tetapi pernyataan "tidak menganut Trias Politika" lebih banyak didasarkan pada pertimbangan-pertimbangan politik praktis, khususnya dalam rangka "nation building", membangun "milik sendiri".

Sebab cukup banyak alasan untuk mengatakan bahwa sebenamya banyak negara mengembangkan atau memodifikasikan ajaran itu. Mungkin termasuk Indonesia.

Pendekatan lain

Wajah organisasi Negara RI pada dasarnya tidak berbeda dengan wajah sebuah organisasi yang memiliki 3 (tiga) komponen utama yaitu:

1. Yang menetapkan kebijaksanaan dasar dan pelaksanaan utama,

2. Yang melaksanakan kebijaksanaan tadi,

3. Yang mengawasi pelaksanaan kebijaksanaan itu.

Dengan pendekatan seperti ini, dalam pelaksanaan nyatanya terdapat beberapa kemungkinan. Yang lazim yakni:

a. Ketiganya dilakukan oleh badan yang terpisah secara tegas.

b. Yang ke-1 dan ke-3 dirangkap oleh satu badan dengan pembedaan posisi.

c. Tugas yang ke-1 dilakukan oleh gabungan dari yang ke-2 dan ke-3.

Ketiga kemungkinan ini lebih lanjut berkembang dalam berbagai variasi yang membedakan baik antar negara maupun antar tingkatan di dalam suatu negara. Berdasarkan pembagian ini, struktur organisasi tertinggi negara RI dapat diuraikan sebagai berikut:

1. Ada satu lembaga yang memiliki tugas menetapkan kebijaksanaan dasar dan pelaksana utama yaitu MPR yang merupakan penjelmaan seluruh rakyat Indonesia Kebijaksanaan dasar itu ditetapkan dalam bentuk UUD, GBHN serta Ketetapan MPR lainnya (ps.3 ayat 3). Sedangkan tegas-tegas dinyatakan dipilih oleh MPR hanyalah Presiden dan Wakil Presiden (ps.6 ayat 2).

2. Sebagai pelaksana utama dari kebijaksanaan itu, dalam Bab III UUD 1945 ditentukan berada pada Presiden dan Wakil Presiden, yang lebih lanjut dibantu oleh Menteri-menteri Negara (Bab V ps.17). Untuk mendukung tugas yang sangat besar inilah, kepada pelaksana utama tadi diberikan wewenang yang sangat luas.

3. Dalam struktur organisasi tertinggi negara RI dikenal adanya 4 (empat) lembaga yang mempunyai tugas dan wewenang pengawasan. Dua diantaranya lebih ditekankan pada pengawasan yang bersifat preventif, yaitu DPR dan DPA. Sedangkan dua lainnya lebih menonjol dengan pengawasan yang bersifat repressif, yaitu MA dan BPK.

DPR preventif dalam aspek hukum – politik melalui kesertaannya dalam proses pembuatan UU, termasuk politik – keuangan melalui hak budgetnya.

Sedangkan DPA preventif dalam bidang politik yang umum melalui nasihat dan pertimbangan – pertimbangannya.

Mahkamah Agung repressif dalam bidang pelanggaran hukum, sedangkan BPK dalam bidang keuangan. Sekali lagi, pembedaan antara preventif dengan repressif di sini lebih menunjuk pada tekanan atau penonjolannya. Sedangkan juga semuanya bisa disebutkan sebagai masuk bidang politik.

Penafsiran dan Kewajaran

Masalah yang selalu diramaikan dalam beberapa waktu terakhir ini antara lain menyangkut cara pengisian lembaga – lembaga utama tadi.

Bahwa Presiden dan Wakil Presiden harus dipilih oleh MPR, tampaknya sudah diterima oleh seluruh rakyat dengan senang hati.

Tentang pengisian MPR sebagai Lembaga Tertinggi masih ada sedikit ganjalan, terutaama dalam praktek nyatanya. Yang masih sangat terasa merisaukan baik dalam praktek maupun dalam pengaturan yuridisnya adalah justru tentang keempat lembaga pengawas tadi.

Satu hal kalau mau dikatakan sebagai kekuranglengkapan UUD 1945, adalah bahwa ia tidak memberi petunjuk yang cukup jelas tentang cara pengisian keempat badan tadi.

Dalam ps. 16 ayat 1 ; ps. 19 ayat 1 ; ps. 23 ayat 5 dan ps. 24 ayat 1 hanya menentukan bahwa tentang keempatnya akan diatur dengan UU. Sedang dari ps. 5 ayat 1, ps. 20 dan ps. 21 diketahui, bahwa UU merupakan produk bersama antara Presiden dengan DPR.

Sesungguhnya MPR sebagai pemegang kedaulatan rakyat, apalagi setelah mendengar kerisauan tadi, berwenang untuk memperlengkapi kekurangan itu. Tapi sayang sekali TAP MPR R1No. VI/MPR/1973 Tentang Kedudukan dan Hubungan Tata Keija Lembaga Tertinggi Negara dengan/atau antar Lembaga-lembaga Tinggi Negara, juga belum berhasil memberikan kejelasan tentang masalah itu.

Keadaan yang demikian inilah yang memaksa semua pihak menggantungkan diri pada penafsiran-penafsiran yang mungkin dilakukan yang tentu saja mudah sekali diwarnai oleh unsur-unsur kepentingan.

Kita tahu kemudian, penafsiran itulah yang dituangkan dalam UU yang ada, dimana Presiden mempunyai peluang yang lebih besar untukmemenangkan pendapatnya.

Alhasil kitapun mendapat sebuah negara dimana Presiden tidakhanya berwenang mengangkat anggota-anggota DPA, BPK dan Hakim-hakim Agung, tetapi juga sebagian dari anggota DPR yang sekaligus juga anggota MPR.

Bertolak dari keyakinan bahwa adalah lebih wajar jika pengawas, baik yang preventif maupun yang repressif tadi tidak diangkat oleh pihak yang diawasilah, kita terpaksa harus mendengarkan kerisauan-kerisauan yang dilontarkan dari berbagai pihak, seperti yang dikemukakan juga oleh Drs. Sarwoto dalam tulisannya itu.

Keterpaksaan Lain

Dengan kerangka pembagian seperti digunakan di atas, lebih ideal seandainya keempat lembaga pengawas pada organisasi tertinggi negara RI tadi tidak diisi oleh pihak yang diawasi, yakni Presiden.

Akan lebih baik bagi perannya jika dia diisi oleh rakyat, baik secara langsung atau tidak langsung melalui MPR yang sekaligus juga melakukan pengawasan terakhir terhadap kelima lembaga tinggi negara tadi.

Di samping tetap diperlukan pengawasan lain terhadap Kepala Negara yang mempunyai wewenang begitu besar serta luas, yakni melalui pembatasan jumlah masa jabatannya.

Namun kalau tajuk Kompas sampai pada pernyataan: lembaga eksekutif begitu kuat sedangkan lembaga-lembaga lain seperti yudikatif, legislatif cukup lemah, maka kita pun perlu merenung apakah tidak ada sebab-sebab lain yang memaksanya?

Selain pengalaman pada masa demokrasi liberal yang sudah sering dikemukakan, tampaknya ada semacam kecenderungan yang sangat besar dalam kehidupan berorganisasi di negara ini untuk: dengan mudah mencap: semua masa lalu adalah buruk atau lebih buruk. Hal semacam ini juga terasa dalam kehidupan organisasi mahasiswa dan pemuda Indonesia sekarang.

Pemimpin-pemimpin kini akan dengan mudah menjelek-jelekkan pemimpin yang sudah, khususnya yang baru lalu. Pada dasarnya ini merupakan cara yang diambil untuk membina kewibawaan pada pemimpin-pemimpin yang sedang berkuasa tadi. Tetapi serentak pula kita ingin mengatakan bahwa pada dasarnya cara itu salah. Rasanya faktor inipun turut membentuk sikap takut di kalangan pemimpin tadi agar menyadari bahwa ada saatnya dia harus mundur.

Pasti masih banyak faktor-faktor lain yang turut bermain. Seperti: kalau uang atau keuntungan cenderung membuat orang serakah, kepintaran cenderung untuk membuat orang sombong, maka kekuasaan juga memiliki kecenderungan sendiri. Untuk itulah pengawasan akan selalu dibutuhkan manusia untuk membendung kecenderungan­kecenderungan negatifnya.

Masa lalu adalah masa lalu. Tetapi sikap kita terhadap masa lalu sering membawa kita pada keterpaksaan masa kini. Tidak jarang hal itu bermakna: masalah yang tidak kita senangi. Karena itulah kita harus berani menilai masa lalu secara jujur dan jernih. Inilah salah satu dimensi dari hidup menyejarah.

Jakarta, Kompas

Sumber: KOMPAS (30/09/1978)

Dikutip sesuai tulisan dan ejaan aslinya dari buku "Presiden RI Ke II Jenderal Besar HM Soeharto dalam Berita", Buku IV (1976-1978), Jakarta: Antara Pustaka Utama, 2008, hal. 728-732.

Kenapa tidak meninggalkan komentar?

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.