Kebijakan Ekonomi Dimasa Orde Baru (Suatu Retrospektif)¹

Pak Harto sedang memeriksa persediaan beras di gudang Bulog

Kita semua menyadari bahwa ada kaitan yang erat antara kehidupan ekonomi dengan format politik. Hal ini mudah dimengerti karena kehidupan ekonomi berkenaan dengan upaya produksi, distribusi dan konsumsi barang dan jasa, sedang format politik berkenaan dengan kultur, struktur dan prosedur hidup bersama antara manusia yang memerlukan barang dan jasa tersebut. Kenyataan tadi berlaku di mana pun, juga di Indonesia. Ketika Indonesia melaksanakan demokrasi terpimpin, misalnya, tentu kehidupaan perekonomiannya berbeda dengan saat kita melaksanakan demokrasi liberal seperti sekarang. Kedua hal tersebut juga berbeda saat kita melaksanakan Demokrasi Pancasila, di masa Orde Baru.

Orde Baru yang ingin mewujudkan tatanan seluruh kehidupan masyarakat, bangsa dan negara dengan melaksanakan Pancasila dan Undang Undang Dasar 1945 secara murni dan konsekuen, tentu format politik dan kehidupan ekonominya dibentuk sesuai dengan amanat Undang Undang Dasar 1945. Apabila kita simak dengan sungguh-sungguh, maka akan jelas tampak bahwa tema utama Undang Undang Dasar 1945 adalah kesejahteraan rakyat. Hal ini mungkin disebabkan oleh kenyataan bahwa di masa penjajahan kesejahteraan masyakarat Indonesia sangat rendah. Dan para pendiri negara kita, menyadari benar bahwa di alam Indonesia merdeka itulah bangsa Indonesia akan dapat membangun dirinya untuk meningkatkan kesejahteraan.

Para pendiri Negara kita dalam merumuskan tujuan terbentuknya Negara, dalam menetapkan dasar Negara, serta dalam menentukan tugas Pemerintahan, mengangkat kesejahteraan masyarakat menjadi tema sentral. Sila kelima Pancasila yang menjadi Dasar Negara adalah Keadilan Sosial bagi Seluruh Rakyat Indonesia. Demikian pula alinea kedua Pembukaan Undang Undang Dasar 1945 menegaskan bahwa: “Dan perjuangan pergerakan kemerdekaan Indonesia telah sampailah kepada saat yang berbahagia dengan selamat sentausa menghantarkan rakyat Indonesia ke depan pintu gerbang kemerdekaan Negara Indonesia, yang merdeka, bersatu, berdaulat, adil dan makmur.”

Namun ruh dari keseluruhan semangat Pembukaan Undang Undang Dasar 1945 terdapat dalam alinea keempat yang menyatakan: “Kemudian dari pada itu untuk membentuk suatu Pemerintah Negara Indonesia yang melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia dan untuk memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa dan ikut melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi dan keadilan sosial, maka disusunlah Kemerdekaan Kebangsaan Indonesia itu dalam suatu Undang Undang Dasar Negara Indonesia, yang terbentuk dalam suatu susunan Negara Republik Indonesia yang berkedaulatan rakyat dengan berdasar kepada Ketuhanan Yang Maha Esa, Kemanusiaan yang adil dan beradap, Persatuan Indonesia, dan Kerakyatan yang dipimpin oleh hikmah kebijaksanaan dalam Permusyawaratan/Perwakilan, serta dengan mewujudkan suatu Keadilan Sosial bagi seluruh rakyat Indonesia.”

Dari alinea keempat itu jelas diamanatkan bahwa memajukan kesejahteraan umum adalah salah satu tugas utama pemerintahan negara, yang harus dilaksanakan. Karena itu, apabila kita melihat lebih dalam dengan menyimak Batang Tubuh Undang Undang Dasar 1945, maka akan tampak dengan jelas bahwa pasal-pasal yang mengatur tentang perekonomian negara (pasal 33 dan pasal 34) tidak diletakkan pada Bab tentang Ekonomi, tetapi diletakkan dalam Bab XIV tentang Kesejahteraan Sosial. Undang Undang Dasar 1945 memang tidak memiliki Bab tentang Ekonomi. Hal ini menunjukkan bahwa memang sejak semula para pendiri Negara kita beranggapan bahwa masalah perekonomian yang paling utama bagi Indonesia merdeka adalah masalah Kesejahteraan sosial.

Tatkala Orde Baru yang dibangun oleh Jenderal Soeharto mulai memegang tampuk pimpinan Negara, Indonesia berada dalam situasi ekonomi yang sangat memprihatinkan. Produksi macet, di bidang pertanian kekurangan sarana produksi sehingga produktivitas pertanian rendah, di bidang industri sangat kekurangan bahan baku, di bidang distribusi infrastruktur sangat tidak memadai, ekspor yang sangat tergantung pada bahan tambang dan hasil-hasil perkebunan terus merosot, Anggaran Belanja Negara terus mengalami defisit dan ditutup dengan mencetak uang, inflasi terus meningkat hingga mencapai lebih dari 600 persen—selain itu, situasi keamanan juga sangat buruk akibat dari belum terselesaikannya masalah yang berkaitan dengan pemberontakan G-30-S/PKI.

Sejalan dengan cita-cita Orde Baru yang ingin melaksanakan tatanan kehidupan dalam bermasyarakat, berbangsa dan bernegara sesuai Pancasila dan Undang Undang Dasar 1945 secara murni dan konsekuen, maka langkah awal yang diambil adalah dengan menata kembali lembaga-lembaga Negara yang ada sesuai dengan apa yang diamanatkan Undang Undang Dasar 1945. Upaya yang demikian jelas merupakan upaya yang tidak mudah. Salah satu sebabnya ialah karena pada saat itu dunia tengah berada dalam situasi perang dingin antara blok Barat dengan blok Timur. Perang antara mereka yang menganut ideologi liberal/kapitalisme dengan sosialisme/komunisme, dan Indonesia menjadi salah satu kancah perang ideologi tersebut. Dalam kaitan ini, baik mereka yang menganut ideologi liberal/kapitalis maupun sosialis/komunis pasti menginginkan agar Indonesia ikut dalam blok mereka. Selain itu, pasca pemberontakan G-30-S/PKI situasi Indonesia baik di bidang politik maupun ekonomi sungguh sangat bergejolak sehingga tidak memungkinkan untuk segera melaksanakan pembangunan. Padahal kesejahteraan sosial yang diamanatkan oleh para pendiri Negara hanya mungkin diwujudkan melalui pembangunan. Kesejahteraan sosial tidak akan turun dari langit begitu saja. Oleh sebab itu, upaya untuk melaksanakan pembangunan segera dilaksanakan pembangunan segera dilaksanakan tatkala stabilitas politik dan ekonomi sudah mulai dapat diwujudkan. Dan stabilitas politik dan ekonomi baru mulai terasa kondusif pada 1969, tiga tahun setelah terjadinya pemberontakan G-30-S/PKI. Pembangunan memang harus dilakukan secara setahap demi setahap dalam jangka waktu yang panjang. Karena itu, disusunlah Rencana Pembangunan Nasional Dua Puluh Lima Tahun Pertama. Rencana pembangunan jangka panjang tadi, diwujudkan melalui Rencana Pembangunan Lima Tahunan (REPELITA).

Sesuai amanat Undang Undang Dasar 1945, maka Rencana Pembangunan Nasional itu haruslah merupakan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) yang dituangkan dalam Garis-Garis Besar Haluan Negara (GBHN). Anggota MPR terdiri dari anggota-anggota Dewan Perwakilan Rakyat—yang dipilih melalui Pemilihan Umum—ditambah utusan-utusan dari daerah dari daerah dan golongan-golongan. REPELITA dilaksanakan oleh Pemerintah dan dibiayai Anggaran Pendapatan dan belanja Negara (APBN). Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) ditetapkan tiap-tiap Tahun dengan Undang Undang oleh Dewan Perwakilan Rakyat (DPR). Hal ini berarti bahwa setiap tahun pelaksanaan REPELITA diawasi oleh DPR. Dalam kaitan ini sesungguhnya Pemerintah hanyalah menjalankan Garis Garis Besar Haluan Negara yang pelaksanaannya secara ketat diawasi oleh DPR. Sebagai Kepala Negara dan sekaligus Kepala Pemerintahan Presiden memang tidak dapat dijatuhkan oleh DPR, tetapi DPR dapat meminta MPR untuk mengadakan Sidang istimewa guna meminta pertanggungjawaban Presiden bila dinilai beliau melanggar Undang Undang Dasar.

Arah Pembangunan Ekonomi (dari Repelita I hingga Repelita VI)

Kalau kita kaji, sesungguhnya Rencana Pembangunan Jangka Panjang Dua Puluh Lima Tahun Pertama bukanlah merupakan rencana pembangunan yang muluk-muluk. Rencana Pembangunan tersebut merupakan rencana yang didasarkan kepada situasi objektif dan bisa diwujudkan. Secara singkat arah dari rencana pembangunan ekonomi tadi, dapat dijelaskan sebagai berikut:

Repelita I (tahun 1969/70-1973/74)

Pada Repelita I, pembangunan difokuskan pada stabilitas ekonomi dengan melakukan pengendalian inflasi dan penyediaan kebutuhan pangan dan sandang dalam jumlah yang cukup.

Repelita II (Tahun 1974/75-1978/79)

Repelita II difokuskan kepada peningkatan kemampuan untuk memenuhi kebutuhan masyarakat melalui upaya peningkatan ketersediaan lapangan kerja. Oleh karena itu, pertumbuhan ekonomi menjadi salah satu prioritas utamanya, guna mendorong terciptanya lapangan kerja.

Repelita III (tahun 1970/80-1983/84)

Fokus Repelita III diletakkan kepada swasembada pangan, peningkatan ekspor nonmigas dan pengupayaan terjadinya pemerataan hasil-hasil pembangunan. Pada Repelita III ini dilakukan berbagai upaya untuk memperlancar proses transisi ekonomi, dari sektor pertanian ke industri.

Repelita IV (tahun 1984/85-1988/89)

Repelita IV ditujukan kepada upaya peningkatan kemampuan ekonomi dalam negeri dengan mengurangi ketergantungan pada sektor migas dan mendorong ekspor nonmigas. Hal ini juga merupakan reaksi atas memburuknya perekonomian dunia dan neraca pembayaran Indonesia pada Repelita III. Disamping itu, diupayakan juga peningkatakan industri manufaktur dengan tetap memperhatikan peningkatan kesempatan kerja. Dalam periode ini dilakukan perbaikan di sektor riil maupun moneter, melalui berbagai kebijakan seperti melakukan evaluasi untuk mendorong ekspor, deregulasi perbankan untuk memobilisasi dana masyarakat melalui tabungan domestik, deregulasi sektor riil untuk mengurangi hambatan tarif dan memacu infestasi.

Repelita V (tahun 1989/90-1993/94)

Fokus Repelita V tidak jauh berbeda dengan fokus Repelita IV, yakni mengupayakan peningkatan kemampuan dalam negeri. Pemerintah juga berupaya meningkatkan kemampuan berusaha bagi seluruh warga dengan menghilangkan berbagai kendala yang dapat menghambat keikut sertaan masyarakat dalam pembangunan. Deregulasi sektor riil dan sektor moneter terus dilakukan untuk mendorong tercapainya perekonomian yang lebih efisien.

Repelita VI (tahun 1994/95-1998/99)

Fokus Repelita VI ditujukan kepada pemantapan dan penataan industri nasional, peningkatan diversifikasi usaha dan hasil pertanian serta peningkatan ekstensifikasi dan intesifikasi pertanian yang didukung oleh industri pertanian. Peningkatan dan pemantapan koperasi, peningkatan peran pasar dalam negeri serta perluasan pasar luar negeri. Disamping itu dilakukan pula peningkatan pemerataan yang meliputi peningkatan kegiatan ekonomi rakyat, kesempatan usaha, lapangan kerja serta peningkatan pendapatan dan kesejahteraan rakyat.

Repelita VI ini merupakan tahap pembangunan yang teramat penting sebab merupakan Repelita yang memperkuat landasan sebelum tinggal landas.

Hasil-Hasil Pelaksanaan Pembangunan dari Repelita I hingga Repelita VI

Dengan segala kelemahan dan kekurangan yang baru dapat diketahui secara retrospektif, dapat dikatakan bahwa secara umum pembangunan nasional yang dilakukan dari 1969 hingga 1998 hasilnya sangat mengagumkan. Dengan ukuran apa pun dan oleh pengritik yang paling tajam sekalipun harus diakui bahwa pembangunan nasional berhasil dilaksanakan dengan baik. Produksi pangan, khususnyaa beras, yang merupakan bahan pokok makanan rakyat terus meningkat dari tahun ke tahun. Swasembada beras dicapai pada 1984 dan pada November 1984, Indonesia menerima penghargaan dari FOA, sebagai Negara yang berhasil meningkatkan produksi beras dan mencapai swasembada, dari Negara yang sebelumnya pernah menjadi importir beras yang terbesar di dunia. Sektoir industri juga mengalami pertumbuhan yang signifikan. Bahkan peran industri berat telah mulai meningkat. Apabila pada 1975 peranan industri ringan dan industri berat masing-masing sebesar 20,6 persen dan 10 persen, maka pada 1980 peranan industri ringan menurun dan industri berat meningkat, masing-masing mejadi 18,6 persen dan 37,3 persen.

Pertumbuhan Ekonomi dan Cicilan Hutang

Jumlah penduduk miskin, yang menjadi indikator keberhasilan pembangunan, juga menunjukkan penurunan yang signifikan. Kalau pada 1976 jumlah penduduk miskin Indonesia ada sekitar 54,2 juta orang atau 40,08 persen dari jumlah penduduk, maka pada 1996 jumlah penduduk miskin telah berkurang menjadi 22,5 juta orang atau hanya 11,34 persen dari seluruh penduduk Indonesia. Ekonomi tumbuh dengan pesat. Pada Repelita I ekonomi Indonesia mengalami pertumbuhan rata-rata 5 persen per tahun. Repelita II tumbuh dengan 7,5 persen. Repelita III tumbuh dengan 6,5 persen. Repelita IV mengalami pertumbuhan 5 persen dan Repelita V 5 persen. Meskipun ekonomi mengalami pertumbuhan yang cukup pesat, distribusi pendapatan (diukur dengan gini ratio) tidak mengalami perubahan yang besar, yaitu hanya meningkat dengan 0,3 persen. Hal ini menunjukkan bahwa distribusi pendapat “njomplang”.

Perspektif Masa Depan

Krisis moneter yang di Asia Tenggara yang terjadi pada paruh kedua 1998 dan kemudian berkembang mejadi krisis ekonomi dan krisis multidimensi, mengajarkan kepada kita bahwa:

Pertama, kepercayaan yang terlalu besar yang diberikan kepada mekanisme pasar tidaklah tepat bagi Indonesia. Kedua, pada tahun-tahun pertama pembangunan tampaknya memang tidak ada jalan lain untuk dapat mulai membangun tanpa memperoleh bantuan luar negeri, baik berupa pinjaman maupun penanaman modal. Namun kebijakaan ini telah “kebablasan” hingga kini, sehingga tidak saja terasa bahwa perekonomian bangsa kita dikuasai bangsa asing, tetapi juga membuat berbagai ketimpangan baik di bidang distribusi pendapatan maupun jumlah orang miskin. Ketiga, dengan memanfaatkan globalisasi dan kebebasan pasar negara-negara maju makin mendominasi perekonomian negara-negara berkembang.

Mengingat akan hal tersebut, kini seharusnya kita perlu kembali menyimak lebih dalam amanat para pendahulu kita, pendiri negara ini sebagaimana yang tertuang dalam Pancasila dan Undang Undang Dasar 1945.